近日，國家食品藥品監(jiān)管總局就《關(guān)于開展藥品生產(chǎn)工藝核對工作的公告（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）公開征求意見，這是繼臨床數(shù)據(jù)核查之后對藥品質(zhì)量實施精準監(jiān)管的又一有力措施。生產(chǎn)工藝與批準不一致的問題由來已久，在一定范圍內(nèi)甚至非常嚴重，已經(jīng)對藥品質(zhì)量構(gòu)成了潛在風(fēng)險或影響到藥品質(zhì)量。這一問題的形成和得以長期存在的原因是多方面的，既有企業(yè)方面的原因，也有監(jiān)管方面的原因。

原因剖析

一是審批要求不適應(yīng)。藥品生產(chǎn)工藝審批有其自身特定的程序要求和標準規(guī)定，但一些藥品的生產(chǎn)工藝因為技術(shù)、成本等方面的因素，無法達到審批要求，于是一些藥品生產(chǎn)企業(yè)為了盡快獲批，不是按藥品實際的生產(chǎn)工藝申報，而是按審批要求申報。結(jié)果按照實際的生產(chǎn)工藝申報，不符合審批要求，無法獲批，而按照審批要求申報的生產(chǎn)工藝，又無法生產(chǎn)出符合標準要求的藥品，所以生產(chǎn)工藝批準時就已經(jīng)形成了“兩張皮”。
二是新型技術(shù)的應(yīng)用。有利于提高藥品質(zhì)量、降低生產(chǎn)成本的新技術(shù)在藥品生產(chǎn)工藝中的廣泛應(yīng)用，許多情況下改變了原審批的藥品生產(chǎn)工藝，但由于企業(yè)的疏忽或其他方面的原因，未及時補充申請，結(jié)果造成實際生產(chǎn)工藝與批準的不一致。
三是經(jīng)濟利益的驅(qū)使。為追求經(jīng)濟效益的最大化、降低成本、提高市場競爭力，有的企業(yè)故意改變生產(chǎn)工藝，導(dǎo)致與批準的情形不一致。這種改變，許多時候會利用藥品標準存在的缺陷，作一些看似質(zhì)量符合藥品標準要求但其療效、安全性大打折扣的簡化和偷工減料。
四是監(jiān)管體制的尷尬。藥品生產(chǎn)工藝的審批事權(quán)在國家總局，而日常監(jiān)管事權(quán)在基層局，特別是在地方政府負總責(zé)的責(zé)任體系下，審批與監(jiān)管的脫節(jié)是導(dǎo)致生產(chǎn)工藝與批準不一致且不易發(fā)現(xiàn)、得以長期存在的重要原因?；鶎颖O(jiān)管部門特別是縣級不能有效監(jiān)管至少有兩方面原因。一是監(jiān)管能力不足，生產(chǎn)工藝保證藥品生產(chǎn)和質(zhì)量具有很強的技術(shù)性，在封閉半封閉的生產(chǎn)環(huán)境中，發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)工藝有無改變，基層監(jiān)管人員通常不具備技術(shù)監(jiān)督的能力和水平。另一原因是，工藝審批的原始資料在國家總局，基層監(jiān)管人員缺少發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)工藝改變的依據(jù)。

擬部署的核對方案

改變生產(chǎn)工藝的結(jié)果，或降低了藥品質(zhì)量、影響了療效、增加了安全風(fēng)險，或未改變甚至提高了藥品質(zhì)量。但無論哪種結(jié)果，生產(chǎn)工藝屬于必須經(jīng)批準的強制性規(guī)定，擅自改變都是一種違法行為。國家總局開展藥品生產(chǎn)工藝核對工作，意在全面糾正這一違法行為，并對已經(jīng)或可能造成危害后果的違法行為予以堅決打擊。
一是任務(wù)明確時間有期限。要求自公告正式發(fā)布之日起，所有藥品生產(chǎn)企業(yè)對每個批準上市藥品的實際生產(chǎn)工藝與報經(jīng)食品藥品監(jiān)管部門批準的生產(chǎn)工藝是否一致進行自查。并提出完成自查和生產(chǎn)工藝研究驗證、提交補充申請的時限，作出了未按時完成的應(yīng)停止生產(chǎn)的規(guī)定。其實公告征求意見本身已經(jīng)開啟了生產(chǎn)工藝核對的時間。
二是自查在先、飛檢斷其后。企業(yè)能否在規(guī)定的時間內(nèi)實事求是地自查自糾，是以國家總局組織的飛行檢查斷其后路的?！墩髑笠庖姼濉访鞔_，一旦發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)工藝與批準的不一致，所生產(chǎn)的藥品將按假藥查處，涉事藥品生產(chǎn)企業(yè)的法定代表人和責(zé)任人及其行為將向社會公開。如此的違法成本，料想企業(yè)不敢輕慢生產(chǎn)工藝的自查工作。
三是尊重事實的寬嚴有度。根據(jù)不同的自查結(jié)果，《征求意見稿》提出了不同措施，體現(xiàn)了在法律法規(guī)框架內(nèi)尊重事實、寬嚴有度的科學(xué)精神。對于自查不一致的既給予研究驗證、補充申請的機會，又作出了對藥品質(zhì)量產(chǎn)生影響的應(yīng)立即停止生產(chǎn)的規(guī)定。
四是行為判定的法條適用。未按批準的生產(chǎn)工藝組織生產(chǎn)的藥品，符合《藥品管理法》第四十八條第三款第二項規(guī)定的“依照本法必須批準而未經(jīng)批準生產(chǎn)”的情形，按第三款規(guī)定應(yīng)按假藥論處。其行為違反了《藥品管理法》第四十八條第一款的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)《藥品管理法》第七十三條對涉事企業(yè)進行行政處罰。公告征求意見稿對未按批準的生產(chǎn)工藝組織生產(chǎn)藥品行為違法定性的法條適用，進一步明確了對《藥品管理法》第四十八條第三款第二項的理解范圍，也使多年來許多基層執(zhí)法人員將是否取得藥品批準文號作為此項唯一判斷依據(jù)、以為擅自改變生產(chǎn)工藝無法可責(zé)的狹義理解得以改變。
《征求意見稿》尚在征求意見當(dāng)中，時間的安排是否符合工藝核對、研究驗證的實際需要，法條引用的條款序號是否準確等問題還有待研究，希望正式公告能夠廣泛吸收社會各界的意見，更加嚴謹、精準、有力，有效地指導(dǎo)、規(guī)范藥品生產(chǎn)工藝的核對工作，達到預(yù)期目的。同時也希望經(jīng)過這一次對所有品種生產(chǎn)工藝的全面核對，能夠?qū)Ω倪M完善現(xiàn)行的法律法規(guī)、審批監(jiān)管體制機制，減少擅自改變生產(chǎn)工藝的生產(chǎn)原因，提高發(fā)現(xiàn)處置率發(fā)揮積極作用。